地方政府向社會組織購買服務(wù)：探索中不斷前行


    20世紀(jì)90年代，英國率先提出了公共服務(wù)和公共物品供給實(shí)行公私合作制的理念，隨后，這一理念擴(kuò)展到美國、加拿大等國家并付諸實(shí)施。
    隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變革，利益格局發(fā)生了深刻調(diào)整，人們的思想觀念也發(fā)生了深刻變化，組織形式、就業(yè)方式、分配方式和利益關(guān)系日益多樣化,人民群眾參與公共事務(wù)和公共管理意愿日益增強(qiáng)，加上單一的政府管理已難以適應(yīng)變化了的實(shí)際情況，迫切需要充分發(fā)揮社會組織在協(xié)助政府管理經(jīng)濟(jì)社會中的作用。 
   
購買范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)深度日益加強(qiáng)
    我國政府向社會組織購買服務(wù)發(fā)端于上海。2000年，上海市率先在改革社會管理體制過程中提出并推行政府購買公共服務(wù)。盧灣區(qū)等6個區(qū)的12個街道開展了依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展居家養(yǎng)老的試點(diǎn)工作。至此，政府購買服務(wù)第一次進(jìn)入我國實(shí)踐領(lǐng)域，購買內(nèi)容主要是養(yǎng)老服務(wù)。
此后，全國一些城市也陸續(xù)進(jìn)行了這方面的探索實(shí)踐，政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍逐漸擴(kuò)大到醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)等諸多公共服務(wù)領(lǐng)域。
    江蘇省南京市鼓樓區(qū)于2003年開始推出政府購買服務(wù)、社會組織運(yùn)作的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，由社會組織“心貼心社區(qū)服務(wù)中心”的工作人員為獨(dú)居老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。2004年2月，在上海市政府的主導(dǎo)和推動下，上海的禁毒、社區(qū)矯正、社區(qū)青少年事務(wù)的管理工作，通過政府購買服務(wù)的機(jī)制，由三家社團(tuán)聘用社會工作者來承擔(dān)。從2005年開始，江蘇省無錫市先后對全市市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、污水處理、路燈設(shè)施維護(hù)、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、水資源監(jiān)測、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、城區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)、文化、旅游、結(jié)核病防治等十多項(xiàng)公共事業(yè)由政府直接參與轉(zhuǎn)為實(shí)行“政府購買公共服務(wù)”的實(shí)踐。深圳市政府于2007年也培育了鵬星社會工作服務(wù)社、社聯(lián)社會工作服務(wù)中心以及深圳慈善公益網(wǎng)三家社會工作機(jī)構(gòu)，推進(jìn)購買社工服務(wù)的試點(diǎn)。2007年之后，各地在這方面的實(shí)踐無論是在服務(wù)范圍還是服務(wù)深度方面都取得了較大突破。
    2012年，中央財(cái)政安排2億元專項(xiàng)資金，主要采取項(xiàng)目補(bǔ)貼方式，支持社會組織開展社會服務(wù)項(xiàng)目。這是中央財(cái)政首次對社會組織進(jìn)行重大專項(xiàng)支持，是社會組織發(fā)展中的一件大事，具有非常重要的意義。全國的社會組織提交申報(bào)項(xiàng)目書2萬余份，申報(bào)資金超過200億元，配套資金達(dá)到160億元。各級登記管理機(jī)關(guān)初審、精選，提交評審委員會的901個項(xiàng)目，申報(bào)資金11.6億元，配套資金16.9億元。經(jīng)過評審和立項(xiàng)，項(xiàng)目共立項(xiàng)377個，立項(xiàng)總資金1.94億元，配套資金7.85億元。
制度不斷健全，資金來源趨于穩(wěn)定
    雖然在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺之前，在我國，政府向社會組織購買服務(wù)在中央層面缺乏專門規(guī)定，但地方各級財(cái)政部門、民政部門在這方面，既有實(shí)踐，也有政策。廣東、浙江、上海、四川、遼寧等地高度重視政府向社會組織購買服務(wù)，出臺了專門的政策，制定了配套制度，在經(jīng)費(fèi)保障、工作機(jī)制、工作實(shí)踐等方面有探索、有做法、有經(jīng)驗(yàn)，有的已經(jīng)基本建立了比較健全的制度體系和工作體系。
    目前，關(guān)于政府向社會組織購買服務(wù)的專門政策，省級層面的有廣東、上海和遼寧，省會城市層面的有杭州、成都、沈陽和貴陽，地級市（含直轄市所屬區(qū)）層面的有浙江的嘉興市和金華市，上海的浦東新區(qū)、靜安區(qū)、閔行區(qū)、盧灣區(qū)、松江區(qū)和長寧區(qū)，江蘇的無錫市、宜興市、邳州市和揚(yáng)州市，廣東的珠海市，安徽的銅陵市，四川的遂寧市等。
    此外，北京、江蘇、遼寧、山東等全國大部分地方有政府向社會組織購買公益服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社工服務(wù)的文件，大部分省（自治區(qū)、直轄市）在黨委、政府（辦公廳）出臺的關(guān)于加強(qiáng)社會組織管理發(fā)展的綜合性文件中都對推動政府向社會組織購買服務(wù)提出了原則性要求。
從各地實(shí)際情況來看，政府向社會組織購買服務(wù)的資金主要由三部分構(gòu)成：
    一是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金。如上海市政法系統(tǒng)每年撥款6700多萬元，宣傳文化系統(tǒng)每年約1.5億元，民政系統(tǒng)每年有1億多元，浦東新區(qū)、閔行區(qū)、靜安區(qū)等區(qū)每年購買服務(wù)的資金都在1億元左右，黃浦區(qū)民政局每年投入的政府購買服務(wù)資金也不少于3000萬元；河北省每年購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)資金1500萬元；成都市政府購買社會組織服務(wù)資金達(dá)到1.6億元。
    二是預(yù)算外資金，主要是福彩公益金。如上海市2012年投入福彩公益金1億元用于資助社會組織開展公益服務(wù)，遼寧省投入200萬元，江西省投入300萬元等。
    三是設(shè)立專項(xiàng)資金，其中既有財(cái)政資金，也有社會捐贈資金。如成都市成立社會組織發(fā)展基金會，市政府和區(qū)（市、縣）政府共同出資，首期出資5億元。上海市閔行區(qū)從2008年起，每年從財(cái)政資金中撥出1000萬元作為社會組織發(fā)展專項(xiàng)資金，資助社會組織從事社會管理和公共服務(wù)。虹口區(qū)、松江區(qū)等相繼設(shè)立了社會組織發(fā)展專項(xiàng)資金，甚至部分街（鎮(zhèn)）也設(shè)立了社會組織政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金。
   
購買方式不斷拓寬，工作機(jī)制日益健全
    目前，各地向社會組織購買服務(wù)在具體操作中主要采用四種方式：
    一是各級財(cái)政部門依申請向社會組織撥付資金，有的是依職能部門申請，有的是依黨政領(lǐng)導(dǎo)批示，有的是依社會組織申請。各級財(cái)政都有一定規(guī)模的資金以購買服務(wù)或支持發(fā)展的名義撥付給社會組織。目前，這是沒有出臺政府向社會組織購買服務(wù)專門政策的地方的主要做法。
    二是“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的定向委托形式。主要適用于社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能時，政府部門把相應(yīng)預(yù)算撥付給社會組織。如廣東省政府在2012年7月，向社會組織轉(zhuǎn)移職能55項(xiàng)，相關(guān)預(yù)算資金撥付給承接職能的社會組織。上海市委宣傳部委托文化發(fā)展基金會面向社會開展公益文化項(xiàng)目資助，上海市民政局委托市慈善基金會等多家社會組織興辦社會福利事業(yè)。杭州市政府向65家行業(yè)協(xié)會購買服務(wù)，進(jìn)行編制行業(yè)規(guī)范、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)統(tǒng)計(jì)、會展展覽和技能大賽等。
    三是公布項(xiàng)目、專家評審形式。主要適用于專項(xiàng)資金支持社會組織開展公益、社會服務(wù)項(xiàng)目。如北京市民政局利用福彩公益金348萬元購買28個社會組織公益項(xiàng)目，西城區(qū)投入2000萬元，東城區(qū)投入1700萬元，海淀區(qū)投入3000萬元用于扶持社會組織開展社會服務(wù)。上海市投入1億元、寧波市投入1100萬元、蘇州市投入1000萬元福彩公益金面向社會公布公益項(xiàng)目，讓社會組織申請，由專家委員會評審予以立項(xiàng)，簽署合同。
    四是公開招標(biāo)形式。主要適用于政府向社會組織購買有關(guān)公眾、社區(qū)或特殊群體的公共服務(wù)。江西、廣西、海南、深圳等地在培訓(xùn)下崗失業(yè)工人、農(nóng)民工、社區(qū)居家養(yǎng)老、退伍軍人職業(yè)培訓(xùn)工作中，采用招標(biāo)方式確定社會組織承擔(dān)相關(guān)服務(wù)工作。

從目前各地關(guān)于政府向社會組織購買服務(wù)政策來看，其工作機(jī)制主要涵蓋以下內(nèi)容：
    一是部門分工配合，共同做好購買服務(wù)工作。各地在實(shí)施中，財(cái)政部門、民政部門、職能部門、審計(jì)、監(jiān)察等部門共同參與。具體而言，有的地方由財(cái)政部門牽頭，有的地方由民政部門牽頭，有的地方由黨委的有關(guān)綜合部門牽頭，如社工委、社建辦等。
    二是確保信息公開、公平競爭。各地政府在具體操作中，非常重視購買程序的規(guī)范和公開透明。滿足政府采購條件的，都按照《中華人民共和國政府采購法》等相關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式實(shí)施；不屬于政府采購范圍的，除單筆金額較小的項(xiàng)目外，也確保通過公開競爭方式實(shí)施。
    三是績效評價。政府向社會組織購買服務(wù)的績效評價，一般由財(cái)政部門、職能部門實(shí)施或通過引入第三方實(shí)施。評價范圍包括購買主體購買服務(wù)的財(cái)政資金使用績效和承接項(xiàng)目的社會組織的服務(wù)績效兩個方面。評價結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排及社會組織承接政府購買服務(wù)的重要參考依據(jù)。
    四是監(jiān)督檢查。財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門對購買服務(wù)的監(jiān)督，對違法違規(guī)行為，按規(guī)定予以處罰、處分或移交司法機(jī)關(guān)處理。
    在已開展政府向社會組織購買服務(wù)的地方的實(shí)踐中，有以下共同特點(diǎn)值得關(guān)注：一是黨委政府重視，認(rèn)識清晰。這些地方都是黨委、政府高度重視，黨政“一把手”推動決策，把政府購買社會組織服務(wù)納入加強(qiáng)社會建設(shè)與創(chuàng)新社會管理的總體戰(zhàn)略布局之中予以推動和落實(shí)。二是制度先行，因地制宜。各地出臺的政策，一般是從宏觀上規(guī)定購買對象、購買范圍、購買程序等原則性內(nèi)容，允許基層在其確定的框架下結(jié)合實(shí)際，制定一系列配套文件，指導(dǎo)具體工作，既可以因地制宜，有所創(chuàng)新，也可以簡化程序，有所突破。三是立足群眾需求，以群眾需求為導(dǎo)向。各地始終堅(jiān)持以群眾需求為導(dǎo)向，將政府職能和群眾需求緊密結(jié)合，將購買需求和社會組織資源有效對接，實(shí)現(xiàn)了政府部門履職，社會組織參與，人民群眾滿意的共贏局面。四是通過購買服務(wù)，建立社會組織引導(dǎo)型政策體系。各地以購買服務(wù)為抓手，建立了直接登記、備案管理、轉(zhuǎn)移職能、孵化園等系列培育發(fā)展舉措，引導(dǎo)社會組織規(guī)范運(yùn)作、誠信自律、做大做強(qiáng)。

理念有待創(chuàng)新，社會組織自身能力有待提高
    總體而言，我國政府向社會組織購買服務(wù)工作取得了一定進(jìn)展，有的地方制度健全、成效明顯，但在全國而言，這項(xiàng)工作還處于探索和起步階段，還存在不少需要改進(jìn)和加強(qiáng)的方面，主要有：
    理念有待創(chuàng)新，認(rèn)識有待統(tǒng)一。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革的深入，人民群眾對公共服務(wù)的需求日益提高，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式勢在必行。但政府向社會組織購買服務(wù)，是一種新型的政府提供公共服務(wù)的方式，在理念認(rèn)識、財(cái)政預(yù)算、工作機(jī)制等方面都與傳統(tǒng)工作模式有所不同。各地對此的接受程度不一致，認(rèn)識程度不一致，是這項(xiàng)工作進(jìn)度不一的首要原因。
    制度有待健全，財(cái)政預(yù)算有待明確。目前，不少地方購買服務(wù)行為“內(nèi)部化”，定向購買、指定購買的現(xiàn)象較多，公開競爭未成為一般原則。由于社會組織實(shí)力參差不齊，沒有能夠形成相互競爭的局面。在選擇標(biāo)準(zhǔn)方面，沒有制定詳細(xì)與合理的標(biāo)準(zhǔn)，使得選擇的隨意性較大。另外，目前的預(yù)算體制、政府采購體制都沒有把向社會組織購買服務(wù)納入管理范圍。購買服務(wù)的資金不固定，來源繁雜，缺乏預(yù)算科目。
    工作機(jī)制有待健全。政府向社會組織購買服務(wù)，涉及財(cái)政、民政、相關(guān)職能部門、審計(jì)以及社會組織等各個方面，需要協(xié)調(diào)整合，分工明確，合作推進(jìn)。目前，各地工作機(jī)制差異較大，不利于形成合力，推進(jìn)工作。迫切需要建立健全良性工作機(jī)制，明確各方職責(zé)，形成齊抓共管、各負(fù)其責(zé)的格局。
    社會組織自身能力有待提升。社會組織只有具備一定的能力和條件，才能高質(zhì)量地完成服務(wù)任務(wù)。目前不同地區(qū)、不同類型的社會組織發(fā)展不均衡；一些社會組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)不健全，從業(yè)人員素質(zhì)偏低，專業(yè)和專職人員比重少，從業(yè)人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)不合理；另外運(yùn)作流程不夠規(guī)范，服務(wù)意識和服務(wù)水平還有待提高，缺乏應(yīng)有的社會公信力，得不到社會和服務(wù)對象的認(rèn)可。下一步，要把加強(qiáng)引導(dǎo)培育，提升社會組織公共服務(wù)能力作為購買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作。堅(jiān)持培育扶持和監(jiān)督管理并重,按照法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機(jī)制健全、管理運(yùn)行規(guī)范的要求，指導(dǎo)社會組織實(shí)行民主選舉、民主決策和民主管理，提升社會組織自主發(fā)展和自我管理能力。鼓勵社會組織參與社會服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、公益服務(wù)、行業(yè)服務(wù)、科技創(chuàng)新等社會管理和公共事務(wù)，引導(dǎo)其樹立服務(wù)意識，發(fā)揮服務(wù)優(yōu)勢，強(qiáng)化服務(wù)功能，提升服務(wù)水平。