【觀點(diǎn)評(píng)論】社會(huì)組織立法須處理好三個(gè)關(guān)系


普遍規(guī)律與中國(guó)特色的關(guān)系。社會(huì)組織是相對(duì)獨(dú)立于公共權(quán)力系統(tǒng)和營(yíng)利系統(tǒng)，以社會(huì)公益活動(dòng)或互益活動(dòng)為主旨的非營(yíng)利性、非政治性的一類(lèi)組織。比較研究表明，各國(guó)社會(huì)組織的活動(dòng)主要分布在慈善救助、扶老幫弱、醫(yī)療衛(wèi)生、文體科普、婦幼保護(hù)、農(nóng)村服務(wù)、法律援助、支教助學(xué)、生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)、行業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，并成為政府良好的合作伙伴。政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治是社會(huì)組織發(fā)展的普遍規(guī)律。

黨的十八屆三中全會(huì)把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”并列為全面深化改革的總目標(biāo)，并對(duì)社會(huì)組織改革發(fā)展進(jìn)行專(zhuān)章部署，除在第48條中重點(diǎn)提出了“激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確責(zé)權(quán)、依法自治、發(fā)揮作用”的總要求、總基調(diào)、總目標(biāo)外，還在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、黨建等方面12次提及社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織的地位給予清晰界定，對(duì)社會(huì)組織的作用發(fā)揮寄予前所未有的厚望。反映了我們黨自覺(jué)總結(jié)國(guó)內(nèi)成功做法，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，不斷提升國(guó)家治理水平的高度自信。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確加強(qiáng)社會(huì)組織立法，全文8次提及“社會(huì)組織”一詞，在11個(gè)章節(jié)中對(duì)社會(huì)組織改革發(fā)展和作用發(fā)揮作出新部署、提出新要求達(dá)20余處，并且在“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”中對(duì)發(fā)揮社會(huì)組織積極作用作了專(zhuān)節(jié)闡述。構(gòu)建中國(guó)社會(huì)組織的法治體系，必須與中國(guó)的歷史傳承、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。其中特別需要關(guān)注的，例如黨組織在社會(huì)治理與社會(huì)組織發(fā)展中的角色定位，對(duì)政社分開(kāi)具體內(nèi)涵的把握與實(shí)施路徑設(shè)計(jì)，官辦社會(huì)組織和樞紐型社會(huì)組織的改革，都需要從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，才可能規(guī)范和引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織健康發(fā)展。

外部環(huán)境與內(nèi)部治理的關(guān)系。良法是善治之前提。社會(huì)組織立法的根本目的，是推進(jìn)其健康成長(zhǎng)，政府要把握好權(quán)力的邊界，既為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的外部環(huán)境，又要為社會(huì)組織的內(nèi)部治理制定規(guī)則，在此過(guò)程中，還要避免對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部具體運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)。

全面梳理現(xiàn)有與社會(huì)組織相關(guān)的法規(guī)和規(guī)范性文件，數(shù)量不少，大約有50件相關(guān)規(guī)定。其中包括直接相關(guān)的3個(gè)“條例”，4個(gè)“規(guī)定”，13個(gè)“辦法”，19個(gè)“通知”，4個(gè)“意見(jiàn)”，1個(gè)“制度”，1個(gè)“指引”，1個(gè)“方案”，1個(gè)“解釋”，以及間接相關(guān)的2個(gè)法（《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》）和1個(gè)條例（《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》）。規(guī)定雖然多，但散亂且缺乏一致性和整體感，在顯示出立法管理的粗放和隨意的同時(shí)，還可以明顯看到部分文件表現(xiàn)出來(lái)的明顯的簡(jiǎn)單管控思維。

理論認(rèn)識(shí)與實(shí)際探索的關(guān)系。在改革開(kāi)放至今的30多年中，社會(huì)組織的發(fā)展既有復(fù)蘇發(fā)展期和穩(wěn)定發(fā)展期，也有過(guò)曲折發(fā)展期。但有一點(diǎn)大家是形成了共識(shí)的，即2006年10月黨的十六屆六中全會(huì)首次對(duì)“支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”做出清晰表述之后，全國(guó)各地在社會(huì)組織發(fā)展方面開(kāi)展了許多創(chuàng)新性的實(shí)驗(yàn)，比如政社分開(kāi)模式的探索、各相關(guān)領(lǐng)域雙重管理舊制的突破、公益捐贈(zèng)財(cái)稅優(yōu)惠措施力度的加大、民辦非企業(yè)單位減免稅政策的探索等。這些創(chuàng)新有的具有進(jìn)步價(jià)值，有些則存有爭(zhēng)議，甚至有的已經(jīng)明顯走偏，都需要從中國(guó)的具體情況出發(fā)，從社會(huì)組織立法層面給出回應(yīng)，以提高立法質(zhì)量，真正推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。